由粮食安全检视台湾地区休耕政策

今年以来，全球各国几乎都遭受圣婴和反圣婴极端气候的冲击，无论是水灾、雪灾、旱灾等等天然灾害同时在不同地区发生，不仅造成经济损失，甚至影响到许多农粮产品之生产。例如：位处东南亚的泰国七月起遭受50年最严重的洪灾，根据泰国政府统计，此次洪灾已淹没当地多达1千400万公顷的稻田，占泰国全国稻田的14%。由于泰国是全球最大稻米出口国，估计受灾后的泰国米价可能上涨19％，将影响全球稻米供给，让粮食安全议题再度受到关注。 　

    全球粮食价格不断上升，依联合国量农组织(FAO)2011年2月全球粮食价格监测报告：2010年6月迄2011年1月，谷物价格上涨约60％，达前次粮食危机（2008年）以来最高。面临全球粮食危机，台湾地区不仅不能置身事外，更必须未雨绸缪。因此台“农委会”于今年5 月10、11日举行“台湾粮食安全会议”，拟定相关因应策略，以维护岛内粮食安全。马英九也在会议上强调：“粮食安全即台湾安全，涉及民计民生及岛内社会治安，当局应妥善规划粮食政策”。 　

    其中，会议上除了订定岛内粮食自给率在2020年提高至40%外，也特别提出休耕地亟待活化利用等课题。目前岛内社会上确实对休耕措施有许多检讨的声浪，大多人士认为对于不耕作却能领有补助有所不公。根据统计，台湾目前休耕地高达20几万公顷，占实耕农地约1/4，大批农地闲置不生产，当局每年还要拨大笔经费补助休耕的农民，休耕农地形同废耕，对生产及财政造成双重打击，亟应检讨。 　

    回顾台湾休耕政策的当时背景主要是为因应加入关税记贸易总协定（GATT，即世界贸易组织前身），在符合WTO规范下必须开放部分农产品进口，为避免造成台湾稻米生产过剩，供过于求，影响稻米价格与稻农收益，逐调整农粮产业结构，实施减少岛内种稻面积政策。 　

    然而，如今实施休耕的时空背景大不相同，世界粮食波动频繁，消费者饮食习惯改变，何况台湾粮食自给率仅305，一方面相对需要大量的粮食进口，另一方面又存在大批农田休耕，花费大量预算补助闲置农地所有人。面对如此矛盾的现象，其实是令人非常忧心的，故当前当局应当优先采取对休耕地活化利用，恢复生产等措施。 　

    关于休耕农地复耕问题，我们必须仔细思考规划，同时跳脱劝导农地所有人自行恢复种稻的旧思维，改由专业农民经营。并且研究将休耕农地出租，与其花费大笔经费补助休耕，不如转变为补贴专业农户承租休耕农田，让农场经营规模扩大，有效降低生产成本，提高粮食自给率。当然，老农民会担心若土地出租后，会面临土地是否收不回来的问题？因此，当局对释出休耕农地措施必须明确交代，让老农放心。 　

    另外，由于近年来岛内民众观光旅游风气兴盛，每到假日休闲农场涌现人潮。建议岛内各地方政府可着手将休耕农地转型规划为休闲农场，不但兼具环保功能，还可发展出商机蓬勃的旅游事业，是值得鼓励的发展方向。例如：近来桃园县为发挥休耕农田最大效益，在平镇市推广种植的景观绿肥作物，计有黄波斯菊、百日草、向日葵、小油菊等，农田面积广达350公顷，预计花期将维持1个月之久。相信只要用心经营，不仅可以发展地方观光，促进地方繁荣，增加收益农民，更可达活化休耕农地之利用及丰富农村景观之目标。 　

    观察当前世界各国的粮食政策大都以自给自足为目标。以美国为例，美国是一个物产丰饶的国家，仍然积极调整农业政策，将粮食安全问题视为重点项目，并协助贫穷国家生产粮食。邻近台湾的日本目前粮食自给率也仅46%，然也订定在2020年时达到50%为目标。 　

    面临世界有粮食欠收的危机，台湾却有20万公顷农地闲置。在此建议当局对废耕及休耕的农地重启调查，同时培养专业农民，由当局出面辅导协助将休耕农地以租地方式扩大经营规模，提高农民收益，真正达到活化休耕地之目标。