以无居民海岛开发创建海洋强省新格局 12-18

以无居民海岛开发创建海洋强省新格局  12-18

实施无居民海岛大开发，是开创陆海统筹，建设海洋强省，实现科学发展、绿色崛起的必然选择，也是构建海南海洋强省战略新路径。实施无居民海岛开发要理顺机制，加快立法，避免低层次重复开发。

党的十八大报告明确指出：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”海南不仅是海洋面积大省，同样还是无居民海岛大省，海洋和无居民海岛联系紧密，密不可分。无居民海岛是指那些不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。海南要建设海洋强省，加快无居民海岛的开发建设应是题中之意。

据不完全统计，海南面积大于500平方米的无居民海岛就有200多个，面积小于500平方米的岛屿、岩礁和低潮高地等就更多。除海甸岛，新埠岛，东屿岛，北港岛，西瑁岛，永兴岛等属有居民海岛外，其余均为无居民海岛。有居民海岛的管理一般适用陆域法律法规的规定，无居民海岛的管理一般不能简单地适用现行陆域法律法规的规定。2011年4月，我省公布了首批包括三亚市蜈支洲岛、东锣岛、西鼓岛、小青洲岛，万宁市加井岛、洲仔岛等6个可开发利用的无居民海岛。加快开发利用这些弥显珍贵的无居民海岛资源，必须坚持生态保护优先，高水平规划，规范有序、合理开发利用，使无居民海岛包括及其附近海域的开发利用成为海南经济发展一个新的增长极，构建海洋强省战略新格局。

实施无居民海岛大开发，是开创陆海统筹，建设海洋强省，实现科学发展，绿色崛起的必然选择

我省无居民海岛及其海域战略地位重要，还蕴藏着丰富的海洋水生动植物资源、海洋矿产资源、能源资源、海洋化学资源、海砂、海盐等等自然资源，尤其是石油、天然气等资源储藏巨大。开发利用好这些资源有利于我省摆脱陆域面积较小的资源约束，缓解岛内的资源和生态环境压力，为全省经济社会的协调可持续发展拓展新空间。

实施无居民海岛大开发也是我省转变发展方式的迫切需要。从某种程度上说，无居民海岛及其附近海域的资源是海南建设国际旅游岛不可多得的一项核心资源，保护和开发好这些无居民海岛是把海南打造成为世界一流的海岛休闲度假旅游胜地，中国版的“马尔代夫”必不可少的条件。

实施无居民海岛大开发既有利于提高对西南中沙群岛及其海域的行政管控能力，也有利于以经济开发行为实现争议海域的和平维权，形成共同开发，互利共赢的新局面。根据国际法以海定陆的原则，必须要有陆地区域，才能要求相应范围的海域。无居民海岛和陆地在法律上是一样的，也是划分海洋国土的重要依据。根据《联合国海洋法公约》规定，一个岛礁的主权归属可以决定拥有1550平方公里的领海主权(相当于一个小型县的面积)，一个能维持人类居住或者其本身的经济生活的岛屿可以拥有43万平方公里的专属经济区及该区域内的生物和非生物资源。从这个意义上讲，实施无居民海岛的大开发，对于实现有效行政管控，促进经济可持续发展，建设海洋强国，维护国家主权和权益的战略意义非常重大。我国有400多万平方公里海域面积和约7000个无居民海岛，其中海南就占了200多万平方公里海域和200多个无居民海岛。我们必须以神圣的历史使命感和高度的政治责任感，实施无居民海岛及其海域的大开发，加强行政管控，履行政府职责，维护国家主权和海洋权益。

实施无居民海岛大开发，构建海洋强省战略新格局

目前，我省绝大多数无居民海岛地理位置独特，拥有非常丰富的自然资源，处于自然状态，基本没有开发。2003年，国家发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，特别是2010年，国家出台了《中华人民共和国海岛保护法》，我省无居民海岛开发、保护和管理工作有了一些进展。但从已开发的无居民海岛的情况看，其开发的模式、方式、品质及层次与发达地区还有较大差距；职责不清、破坏生态、缺乏统一有效的管控等问题仍未解决；随意在无居民海岛上采石、砍伐、挖砂，滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源等现象时有发生，必须采取有效措施，加以解决。

按照国家规定，从我省现有无居民海岛的自然生态、基础条件等方面看，目前可以采取以下五种方式实施无居民海岛大开发：

一是利用无居民海岛包括及其附近海域发展以旅游业为龙头的现代服务业。充分利用我省南海上一些无居民海岛环境幽静、海天奇观、鸟语花香之独特优势，通过加快基础设施建设和旅游产品设计，构建适应当地气候条件的生态系统，以此为依托开展旅游度假等商业性活动，带动以旅游业为龙头的现代服务业的发展。

二是利用无居民海岛及其附近海域发展中转仓储业。海南地处南海国际海运要道，区位优势得天独厚，发展中转仓储业有其优势。在国外和我国发达地区，无居民海岛常常被用作中转港区、仓储区、保税区、危险品保管区等。利用无居民海岛发展仓储业就是将一些不宜储存在人口密集区的易燃易爆的化学危险物品（如油料和液化气等）储存在远离人烟的无居民海岛上仓库里，这种开发方式与内陆的化学危险物品仓库相比具有安全性高、管理费用低等竞争优势。同时，还可以利用无居民海岛的深水码头条件，将一些远洋货物，通过无居民海岛转到吃水较浅的船上，再进入沿海码头，送达内陆来发展中转业。

三是利用无居民海岛及其附近海域大量发展渔业生产。我省南海上无居民海岛周围海域各种浮游动物、水生植物一般比较丰富，加之离大陆较远，污染小或者没有被污染，水体质量较好，非常适宜多种鱼类及虾类、贝类的放养生长，是良好的海水养殖基地。这种开发方式需要大力扶持，加快发展。

四是利用无居民海岛及其附近海域发展船舶修造业。我省无居民海岛港口资源丰富，水深淤积少，可以满足远洋贸易大吨位船舶对深水岸线的需求，利用无居民海岛及其附近海域的深水港口资源发展船舶修造业，条件优越，前景看好。

五是利用无居民海岛及其附近海域作为基地开发油气等自然资源。这样既能开发利用我国宝贵的自然资源，又能把相关各方拉回谈判桌上，真正实现“主权在我，搁置争议，共同开发”的局面，维护国家主权和领土完整。

实施无居民海岛大开发必须把握好的几个问题

一是尽快出台实施无居民海岛及其附近海域大开发的总体规划。严把无居民海岛及其附近海域开发规划设计关，把可持续发展作为开发利用的第一要务，避免出现一哄而上，低层次重复开发，野蛮、过度开发等情况。

二是实施无居民海岛及其附近海域大开发必须加快特区立法步伐，明确规定必须从资源的整体性出发，采取无居民海岛及其附近海域资源一次性“打包”出让或者出租方式。无居民海岛及其附近海域的开发使用涉及诸多法律问题，涉及无居民海岛土地使用权、海域使有权、矿业权、林权、野生动物狩猎权、取水权等权利行使和多部门实施行政管理等问题。不能简单地套用现行法律，要抓紧制定我省无居民海岛及其附近海域保护和开发的特区法规。明确规定将无居民海岛及其附近海域若干使用权集合起来，将行政管理权综合起来。

三是理顺行政管理体制，实行综合执法，加强管控，高水平、高起点开发无居民海岛及其附近海域资源。鉴于我省无居民海岛及其附近海域资源管理上“多龙治岛，群龙无首”的混乱局面，必须理顺无居民海岛及其附近海域资源的管理体制机制，设立高规格、强有力的管理部门，整合资源，实行综合执法。

四是要加快科技创新、培养人才，为有序开发利用活动提供制度和组织保障。我们必须加快培养大批专业人才，研究有利于专业人才集聚的机制和科技创新机制，制定吸引各类高层次人才的配套措施，营造良好、便利的工作和生活环境，为我省开发利用无居民海岛发展旅游业提供人才支撑。

（作者系海南省委副秘书长、省委政策研究室主任）