当前我国粮食补贴机制存在的问题及发展对策
2007-07-31 09:56
行业分析
根据中央统一部署，2004年，我国农村相继续实施粮食直补政策，对实际种植水稻的农户每亩直接补贴20元。在连续实施这项政策的同时，2006年又因柴油、化肥等农资价格上涨对种粮农民发放综合补贴，以小麦每亩10元和水稻每亩15元的标准补助给实际种植的农户。这些补贴政策的出台显现出比较积极的效应：一是粮食生产量稳定了，改变了以往我省水稻面积逐年下降的趋势，农村基本无闲置耕地；二是促进了农民增收，全省每年共发放粮食直补资金6亿多元，户均增收40多元，2006年发放补贴近15亿元，户均增收100多元；三是改善了党群干群关系，从以前向农民收税收费，到现在向农民发补贴，减少了矛盾和冲突；四是在一定程度上促进了城乡二元结构的转变，农业生产成本的降低和收入性补贴有利于土地的寻租，促使农业生产的规模化，提高了农业生产效率，但是粮食补贴机制也同样存在一些问题需要进一步完善。
粮食补贴政策存在的主要问题
1、 直接补贴政策
一是政策目标与实际操作存在偏差，影响国家粮食安全。实行粮食直接补贴政策的根本目的是为了保护种粮农民利益和确保粮食安全。但各地采取的是不和粮食商品量挂钩、不管种不种粮食都给补贴的做法。这与中央政策的总体目标存在一定的偏差，长此下去可能引发粮食安全问题。此外，有些地区为了腾出风险基金补贴农民，加快处理粮食库存，必然会造成粮食库存总量下降，从而加大国内市场风险。
二是政策与市场脱节，种粮利益得不到根本保护。对农民的直接补贴只是部分地解决了目标价格和市场价格之间的价差补偿问题，并没有解决农民的粮食销售变现问题。直接补贴收入对那些不能将粮食变现的农民而言不过是杯水车薪，其种粮积极性必会受到挫伤，最终影响粮食生产和粮农的稳定。
三是补贴数量太少，不利于发挥产区生产优势。经济比较发达的地区，如上海、浙江和广东等省(市)粮食主要销区，非农经济较发达，农业人口相对较少，地方财力较强，粮食风险基金充裕，粮食直接补贴较高。2004年，上海市按计税面积每667平方米补贴90元，广东省对直接从事种植水稻且播种面积2公顷以上的农户每667平方米补贴20元。但多数经济欠发达的农业大省，农业人口比重大，所以粮食直接补贴水平要低得多。2004年，湖南省是每667平方米只补贴11元，2006年增加到21元(含综合补贴10元)。四是补贴方式较单一，不利于粮食生产的长远发展。现行的补贴政策没有考虑建设粮食保险体系和水土保持问题。发达国家的经验表明，稳定粮食生产和稳定农民收入二者并不是矛盾的政策目标，即只有建立稳定粮食生产的制度才能解决农民的收人问题。发达国家的粮食补贴政策包括粮食直接补贴、粮食保险，以及限制粮食供给增加的水土保持、定期定量的休耕措施和补贴政策。
2 、 最低收购价政策
一是体制不／顷，部门配合不协调。国家政策规定，中央和地方储备粮企业是执行最低收购价政策的主体，并由中储粮企业委托当地具有农发行贷款资格的国有控股粮食企业作为执行最低收购价的指定库点。这一政策实际上赋予了中储粮公司在执行最低收购价政策过程中的管理权。中储粮公司属于中央直属企业，实行垂直管理，分公司及其直属库只对上级公司负责。而执行最低收购价政策的主要力量是地方国有控股粮食企业，在行政上隶属地方粮食行政管理部门管理，在业务上又要按照没有行政管理职能的中储粮公司的指令做好粮食最低价收购、保管工作。由于地方粮食行政管理部门和中储粮公司对有关政策理解、考虑问题的角度不同，在实际工作中经常发生扯皮，收购企业难以适从。此外，保护粮农利益的责任在地方政府，但托市收购中的网点、资金等关键问题的决策权又不在地方政府和粮食行政管理部门。管理的错位和权责不对应等影响政策的执行效果。
二是政策执行主体单一，制约了非国有粮食企业的发展和粮食价格市场机制的形成。中储粮企业、地方储备粮企业和国有控股粮食企业作为执行最低收购价政策的主体，可以从政策执行中得到收购及保管费用补贴。以收购50公斤稻谷为例，政策执行企业可以得到2．5元收购费用和每年3．5元的保管费用，并由国家财政部门承担贷款利息。其他企业，特别是非国有粮食企业被排除在政策之外，经营面临市场风险。同时，最低收购价政策在充分发挥托市作用的同时，也几乎取代了市场价格。非指定收购企业的收购价格接近于调控价格，市场价格与调控价格的重合不能理解为调控与市场的融合，而是受最低收购价政策的影响，市场机制作用被弱化。
三是托市收购网点、资金等因素影响了政策执行效果。粮食最低收购价政策执行2年来，中央财政为此投入了大量补贴，但真正落实到种粮农民手中的约占中央投入的70％左右。据调查，2005年常德市设立早稻托市收购网点35个、中晚稻收购网点39个，农民的早稻和中晚稻直接交粮价每50公斤分别为65-68元、68~69元，分别比国家规定的最低收购价低2~5元、3-4元。2006年，分别设立早稻和中晚稻托市收购网点93个、62个。由于托市网点的增加，大大地方便了农民售粮需要，农民的直接交粮价每50公斤分别达到了68-70元、72-75元，与国家规定的最低收购价持平或略高。从2年的运行情况来看，托市收购网点是影响政策执行效果的关键因素。
3、补贴政策不够严谨
补贴政策不够清晰严谨，给执行政策带来不便和矛盾。主要表现为：一是争夺补贴款的纠纷经常发生，从粮食直补至综合补贴，补贴对象均规定为实际种植的农户，由于近些年来，农村农田转让经营的情况比较多，且有一部分是承包给外乡人种植，在出台补贴政策之后，承包人（农户或乡村集体）和经营人之间时常为补贴款产生矛盾。我市武进区还发生一起农田被抢种行为，原拥有人和抢种人都要求享受补贴政策，因以前年度的土地承包界定工作不够完备，最终双方对簿公堂。在这些纠纷和矛盾背后，我们应思考粮食补贴政策应该补贴给谁，且对象必须明确单一。二是补贴依据存在问题，当前我省的粮食补贴依据均为实际种植面积，这和原农业税计税面积以及承包面积都不一致，实际种植面积每一年都会不一样，界定工作比较麻烦，而且容易产生矛盾。我市部分乡镇一些已经征用土地，在尚未开发时被农户抢种，对这部分情况如果也发放补贴，不光面积界定不易，也难以维护社会公正。因此需要合理确定补贴依据，并保持相对稳定。另外，目前的粮食补贴政策主要是面向种植小面、水稻的农户，而其他农作物种植户不能享受到这些补贴，容易滋生不服心理，对农作物结构调整也将会产生一定的不良影响，虽至会引发“粮多伤农”的后果。
4、补贴政策效率不高，相互扯皮现象存在
补贴执行机制尚需健全，补贴工作效率不高。粮食补贴工作涉及千家万户，必然有规范科学的制度来保证政策的执行，不健全的制度势必会影响工作的顺利进行。当前粮食补贴的工作流程主要是：面积申报———核实公示———资金划拨———发放补贴。实际工作中却经常发生扯皮现象，已经经过公示的数据，农户会以漏报等理由，在发放补贴才反映情况并索要补贴，造成最终发放补贴金额同上报应补金额不一致，倒致补贴资金的长短。为此必须对补贴主体包括政府部门、补贴对象的权责予以明确，农林部门负责组织核实申报面积，对补贴面积的结果负责；农户对已签字申报的补贴面积负责，一经公示确认，不再更改，如果农户没签字，则由组织申报的单位负责；财政部门对补贴资金的安全准确负责。明确责任后不算回头账，在工作质量和效率方面都会有所提高。
补贴效果不够理想，平均主义造成补贴资金的低效率。我省地区差异较大，粮食主产区主要集中在苏北和苏中地区，粮食主销区集中在苏南地区，主销区的户均生产面积较小，且农民收入水平相对较高，在目前的补贴标准下，其象征性意义大于实质性意义。以我市新北区为例，全区粮食种植户约7万户，2006年共种植水稻18万多亩，发放粮食直补368万元，水稻综合补贴276万元，户均不足百元，有一部分农户只补贴几元或10几元钱，以往发放现金时有很大一部分人都不愿意来领取，只能上门送补贴。这种情况下，与其“见者有份”，还不如集中资金来解决一些公共问题，从而增加资金的效用。
完善粮食补贴政策的几点建议
1 、搞好粮食风险基金的综合统筹，进一步向粮食主产区和粮食生产环节倾斜
相对其他产业而言，粮食生产和经营的比较效益要低得多。多年来，粮食主产省(区)为执行国家粮食政策和保障销区粮食供应，承担了巨大的粮食购销亏损和各项补贴支付压力，理应在粮食补贴政策中得到合理补偿。从长远发展的角度看，要切实保障全国粮食安全，必须走区域化、规模化和现代化生产经营的道路。为了引导粮食生产向优势区域集中，国家对粮食风险基金的投入必须进一步向粮食主产区倾斜。发达国家实施补贴政策的总体改革趋势是把价格支持转变为直接补贴。因为价格支持措施会扭曲价格，造成不公平贸易和市场竞争，同时保障农民收入的效率也很低。直接补贴措施不需要借助产品和市场，政府支出为农民全部所有。在WTO农业协议谈判中，直接补贴尤其是美国式直接补贴属“绿箱”政策，无须做出削减承诺。
2、 合理规划粮食生产布局，粮食补贴政策应突出扶持重点。
如前所述，实施粮食补贴政策有两个重要的目标，一是保护粮食生产安全，二是促进农民增收。促进农民增收是当前农村税费改革的一个重点，也是一个难题，实施一系列补贴政策不仅是国际惯例，也是中央提出“工业反哺农业、城市反哺农村”的一个重要举措，对于促进农民增收意义显著。而保护粮食生产安全方面却有一个矛盾，一方面国家实施越来越严格的土地政策，防止过多农民失地，防止投资过快，也保证了粮食生产；一方面国家又要尽快改变城乡二元化结构，实现农村的城镇化、现代化，实现农业的规模化、科技化，但农用地的低效率（各工业相比，工业产值大概是农业产值的60倍）又会成为一种制约。为此，在实施粮食补贴政策时，要充分考虑政策的出发点，要先科学规划粮食生产布局，全国一盘棋，各有所用，因地制宜。在科学合理界定粮食生产量的前提下，将适合种植农产品的地区制定生产目标任务，粮食补贴政策重点偏向这些地区，通过补贴政策激励粮食生产任务的完成，促进粮食生产者的增收，发挥好补贴资金的效率。对一些第二、第三产业相对发达，农民收入相对较高的地区，应给予各地方政府在涉农补贴方面更多的自主权，不一刀切，根据各地情况设定所需补贴。这类地区可以有条件有步骤科学合理地开发利用农用地，对农村及农业生产者扶持目标以加强公共设施建设，提供更好的公共服务为重点。
3、 改进粮食直接补贴方式，实行与粮食商品量直接挂钩的粮食补贴政策
目前，大多数省份采取的是不和粮食商品量挂钩、不管种不种粮食都给补贴的政策。这样，可能会导致农民在享受粮食直接补贴以后，不去发展粮食生产，而选择发展经济效益相对较高的经济作物、养殖业等，最终影响国家粮食安全。对于地方而言，发展经济效益相对较高的经济作物、养殖业更有利于促进地方经济发展。改为按实际交售的商品粮进行补贴后，有利于兼顾效率与公平，有利于中央的政策和资金集中投放到“国家商品粮生产保护区”，支持其挖掘发展粮食生产的潜力。湖北省的价外补贴与河南省的价内补贴同属于按实际交售商品粮进行补贴的模式，前者是以上年市场价与当年保护价(或最低收购价)计算价差，后者是以当年市场价与保护价(或最低收购价)计算价差。相比之下，采取后者更贴近于市场和生产。值得注意的是，在具体操作中，要克服有些省份只补国有粮食企业收购的粮食，而不补其他经营主体收购的粮食。要本着便民的原则，合理布设粮食收购网点，尽量方便农民售粮。收购的主体不限身份，不论是国有还是民营，都应享受同等待遇。
4 、不断完善补贴体系，增强补贴的综合作用
大多数发达国家结合本国国情和世贸组织的规则要求，逐步建立和完善了一整套农业补贴支持体系。目前的补贴政策主要包括：一是作物面积补贴；二是休耕面积补贴；三是生态环境补贴，包括环境保护、绿化造林等；四是流通补贴，包括干预粮食的收购、仓储、销售(含出口)补贴，国家储备补贴，产业化企业和有机化农业补贴，中介服务机构的运作补贴等；五是农民保障补贴，包括建立农民社会保障体系、农民退休津贴等。粮食生产受自然气候影响较大，由于各种自然灾害具有不确定性，使得农民的种植风险无法预测和控制。同时，过度利用耕地会导致耕地肥力贫瘠、生态破坏，甚至沙漠化，最终影响粮食生产。所以，实行强制性的农产品保险、休耕补贴、水土保持补贴和环境保护补贴等政策，对稳定粮食生产和农民收入至关重要，且这些政策都属于WTO农业协议中免除减让承诺的“绿箱”政策。如美国专门设计了农业特大灾害保险政策，农民只需要按每种作物缴纳60美元保险费，当实际产量低于正常产量的50％时，就可以获得55％的赔付。休耕政策是一种保护耕地生产能力、稳定市场价格的重要措施。如欧盟的农民享受粮食直接补贴的前提条件就是休耕，并获得休耕补贴。规定大农场必须休耕10％，小农场可自主确定休耕面积，但最多不超过耕地总面积的33％。
5 、 改善最低收购价政策的管理体制，实行管理权与经营权分离
中储粮公司是一个独立核算的经济法人，按照政企分开的原则不具备国家行政管理职能。但目前在执行最低价政策中的分工，中储粮公司实际上执行的是政府管理者的职能。各级粮食行政管理部门是《粮食流通管理条例》明确赋予了其管理全社会粮食行政管理的职能。为了防止在执行最低价政策的过程中出现政出多门，影响中储粮系统与地方粮食部门的关系，影响收购企业正常开展收购，国家应该完善现行的最低价收购管理体制，由国家粮食局作为最低价政策的管理主体，具体统一负责最低价政策的执行、监督和管理，由中储粮库点、地方储备粮库点、国有粮食购销企业等具备最低价收购资格的企业作为收购的载体，专门从事最低价收购。同时，要合理设置收购网点，尽量方便农民售粮，使种粮农民利益得到充分保护。
粮食补贴政策存在的主要问题
1、 直接补贴政策
一是政策目标与实际操作存在偏差，影响国家粮食安全。实行粮食直接补贴政策的根本目的是为了保护种粮农民利益和确保粮食安全。但各地采取的是不和粮食商品量挂钩、不管种不种粮食都给补贴的做法。这与中央政策的总体目标存在一定的偏差，长此下去可能引发粮食安全问题。此外，有些地区为了腾出风险基金补贴农民，加快处理粮食库存，必然会造成粮食库存总量下降，从而加大国内市场风险。
二是政策与市场脱节，种粮利益得不到根本保护。对农民的直接补贴只是部分地解决了目标价格和市场价格之间的价差补偿问题，并没有解决农民的粮食销售变现问题。直接补贴收入对那些不能将粮食变现的农民而言不过是杯水车薪，其种粮积极性必会受到挫伤，最终影响粮食生产和粮农的稳定。
三是补贴数量太少，不利于发挥产区生产优势。经济比较发达的地区，如上海、浙江和广东等省(市)粮食主要销区，非农经济较发达，农业人口相对较少，地方财力较强，粮食风险基金充裕，粮食直接补贴较高。2004年，上海市按计税面积每667平方米补贴90元，广东省对直接从事种植水稻且播种面积2公顷以上的农户每667平方米补贴20元。但多数经济欠发达的农业大省，农业人口比重大，所以粮食直接补贴水平要低得多。2004年，湖南省是每667平方米只补贴11元，2006年增加到21元(含综合补贴10元)。四是补贴方式较单一，不利于粮食生产的长远发展。现行的补贴政策没有考虑建设粮食保险体系和水土保持问题。发达国家的经验表明，稳定粮食生产和稳定农民收入二者并不是矛盾的政策目标，即只有建立稳定粮食生产的制度才能解决农民的收人问题。发达国家的粮食补贴政策包括粮食直接补贴、粮食保险，以及限制粮食供给增加的水土保持、定期定量的休耕措施和补贴政策。
2 、 最低收购价政策
一是体制不／顷，部门配合不协调。国家政策规定，中央和地方储备粮企业是执行最低收购价政策的主体，并由中储粮企业委托当地具有农发行贷款资格的国有控股粮食企业作为执行最低收购价的指定库点。这一政策实际上赋予了中储粮公司在执行最低收购价政策过程中的管理权。中储粮公司属于中央直属企业，实行垂直管理，分公司及其直属库只对上级公司负责。而执行最低收购价政策的主要力量是地方国有控股粮食企业，在行政上隶属地方粮食行政管理部门管理，在业务上又要按照没有行政管理职能的中储粮公司的指令做好粮食最低价收购、保管工作。由于地方粮食行政管理部门和中储粮公司对有关政策理解、考虑问题的角度不同，在实际工作中经常发生扯皮，收购企业难以适从。此外，保护粮农利益的责任在地方政府，但托市收购中的网点、资金等关键问题的决策权又不在地方政府和粮食行政管理部门。管理的错位和权责不对应等影响政策的执行效果。
二是政策执行主体单一，制约了非国有粮食企业的发展和粮食价格市场机制的形成。中储粮企业、地方储备粮企业和国有控股粮食企业作为执行最低收购价政策的主体，可以从政策执行中得到收购及保管费用补贴。以收购50公斤稻谷为例，政策执行企业可以得到2．5元收购费用和每年3．5元的保管费用，并由国家财政部门承担贷款利息。其他企业，特别是非国有粮食企业被排除在政策之外，经营面临市场风险。同时，最低收购价政策在充分发挥托市作用的同时，也几乎取代了市场价格。非指定收购企业的收购价格接近于调控价格，市场价格与调控价格的重合不能理解为调控与市场的融合，而是受最低收购价政策的影响，市场机制作用被弱化。
三是托市收购网点、资金等因素影响了政策执行效果。粮食最低收购价政策执行2年来，中央财政为此投入了大量补贴，但真正落实到种粮农民手中的约占中央投入的70％左右。据调查，2005年常德市设立早稻托市收购网点35个、中晚稻收购网点39个，农民的早稻和中晚稻直接交粮价每50公斤分别为65-68元、68~69元，分别比国家规定的最低收购价低2~5元、3-4元。2006年，分别设立早稻和中晚稻托市收购网点93个、62个。由于托市网点的增加，大大地方便了农民售粮需要，农民的直接交粮价每50公斤分别达到了68-70元、72-75元，与国家规定的最低收购价持平或略高。从2年的运行情况来看，托市收购网点是影响政策执行效果的关键因素。
3、补贴政策不够严谨
补贴政策不够清晰严谨，给执行政策带来不便和矛盾。主要表现为：一是争夺补贴款的纠纷经常发生，从粮食直补至综合补贴，补贴对象均规定为实际种植的农户，由于近些年来，农村农田转让经营的情况比较多，且有一部分是承包给外乡人种植，在出台补贴政策之后，承包人（农户或乡村集体）和经营人之间时常为补贴款产生矛盾。我市武进区还发生一起农田被抢种行为，原拥有人和抢种人都要求享受补贴政策，因以前年度的土地承包界定工作不够完备，最终双方对簿公堂。在这些纠纷和矛盾背后，我们应思考粮食补贴政策应该补贴给谁，且对象必须明确单一。二是补贴依据存在问题，当前我省的粮食补贴依据均为实际种植面积，这和原农业税计税面积以及承包面积都不一致，实际种植面积每一年都会不一样，界定工作比较麻烦，而且容易产生矛盾。我市部分乡镇一些已经征用土地，在尚未开发时被农户抢种，对这部分情况如果也发放补贴，不光面积界定不易，也难以维护社会公正。因此需要合理确定补贴依据，并保持相对稳定。另外，目前的粮食补贴政策主要是面向种植小面、水稻的农户，而其他农作物种植户不能享受到这些补贴，容易滋生不服心理，对农作物结构调整也将会产生一定的不良影响，虽至会引发“粮多伤农”的后果。
4、补贴政策效率不高，相互扯皮现象存在
补贴执行机制尚需健全，补贴工作效率不高。粮食补贴工作涉及千家万户，必然有规范科学的制度来保证政策的执行，不健全的制度势必会影响工作的顺利进行。当前粮食补贴的工作流程主要是：面积申报———核实公示———资金划拨———发放补贴。实际工作中却经常发生扯皮现象，已经经过公示的数据，农户会以漏报等理由，在发放补贴才反映情况并索要补贴，造成最终发放补贴金额同上报应补金额不一致，倒致补贴资金的长短。为此必须对补贴主体包括政府部门、补贴对象的权责予以明确，农林部门负责组织核实申报面积，对补贴面积的结果负责；农户对已签字申报的补贴面积负责，一经公示确认，不再更改，如果农户没签字，则由组织申报的单位负责；财政部门对补贴资金的安全准确负责。明确责任后不算回头账，在工作质量和效率方面都会有所提高。
补贴效果不够理想，平均主义造成补贴资金的低效率。我省地区差异较大，粮食主产区主要集中在苏北和苏中地区，粮食主销区集中在苏南地区，主销区的户均生产面积较小，且农民收入水平相对较高，在目前的补贴标准下，其象征性意义大于实质性意义。以我市新北区为例，全区粮食种植户约7万户，2006年共种植水稻18万多亩，发放粮食直补368万元，水稻综合补贴276万元，户均不足百元，有一部分农户只补贴几元或10几元钱，以往发放现金时有很大一部分人都不愿意来领取，只能上门送补贴。这种情况下，与其“见者有份”，还不如集中资金来解决一些公共问题，从而增加资金的效用。
完善粮食补贴政策的几点建议
1 、搞好粮食风险基金的综合统筹，进一步向粮食主产区和粮食生产环节倾斜
相对其他产业而言，粮食生产和经营的比较效益要低得多。多年来，粮食主产省(区)为执行国家粮食政策和保障销区粮食供应，承担了巨大的粮食购销亏损和各项补贴支付压力，理应在粮食补贴政策中得到合理补偿。从长远发展的角度看，要切实保障全国粮食安全，必须走区域化、规模化和现代化生产经营的道路。为了引导粮食生产向优势区域集中，国家对粮食风险基金的投入必须进一步向粮食主产区倾斜。发达国家实施补贴政策的总体改革趋势是把价格支持转变为直接补贴。因为价格支持措施会扭曲价格，造成不公平贸易和市场竞争，同时保障农民收入的效率也很低。直接补贴措施不需要借助产品和市场，政府支出为农民全部所有。在WTO农业协议谈判中，直接补贴尤其是美国式直接补贴属“绿箱”政策，无须做出削减承诺。
2、 合理规划粮食生产布局，粮食补贴政策应突出扶持重点。
如前所述，实施粮食补贴政策有两个重要的目标，一是保护粮食生产安全，二是促进农民增收。促进农民增收是当前农村税费改革的一个重点，也是一个难题，实施一系列补贴政策不仅是国际惯例，也是中央提出“工业反哺农业、城市反哺农村”的一个重要举措，对于促进农民增收意义显著。而保护粮食生产安全方面却有一个矛盾，一方面国家实施越来越严格的土地政策，防止过多农民失地，防止投资过快，也保证了粮食生产；一方面国家又要尽快改变城乡二元化结构，实现农村的城镇化、现代化，实现农业的规模化、科技化，但农用地的低效率（各工业相比，工业产值大概是农业产值的60倍）又会成为一种制约。为此，在实施粮食补贴政策时，要充分考虑政策的出发点，要先科学规划粮食生产布局，全国一盘棋，各有所用，因地制宜。在科学合理界定粮食生产量的前提下，将适合种植农产品的地区制定生产目标任务，粮食补贴政策重点偏向这些地区，通过补贴政策激励粮食生产任务的完成，促进粮食生产者的增收，发挥好补贴资金的效率。对一些第二、第三产业相对发达，农民收入相对较高的地区，应给予各地方政府在涉农补贴方面更多的自主权，不一刀切，根据各地情况设定所需补贴。这类地区可以有条件有步骤科学合理地开发利用农用地，对农村及农业生产者扶持目标以加强公共设施建设，提供更好的公共服务为重点。
3、 改进粮食直接补贴方式，实行与粮食商品量直接挂钩的粮食补贴政策
目前，大多数省份采取的是不和粮食商品量挂钩、不管种不种粮食都给补贴的政策。这样，可能会导致农民在享受粮食直接补贴以后，不去发展粮食生产，而选择发展经济效益相对较高的经济作物、养殖业等，最终影响国家粮食安全。对于地方而言，发展经济效益相对较高的经济作物、养殖业更有利于促进地方经济发展。改为按实际交售的商品粮进行补贴后，有利于兼顾效率与公平，有利于中央的政策和资金集中投放到“国家商品粮生产保护区”，支持其挖掘发展粮食生产的潜力。湖北省的价外补贴与河南省的价内补贴同属于按实际交售商品粮进行补贴的模式，前者是以上年市场价与当年保护价(或最低收购价)计算价差，后者是以当年市场价与保护价(或最低收购价)计算价差。相比之下，采取后者更贴近于市场和生产。值得注意的是，在具体操作中，要克服有些省份只补国有粮食企业收购的粮食，而不补其他经营主体收购的粮食。要本着便民的原则，合理布设粮食收购网点，尽量方便农民售粮。收购的主体不限身份，不论是国有还是民营，都应享受同等待遇。
4 、不断完善补贴体系，增强补贴的综合作用
大多数发达国家结合本国国情和世贸组织的规则要求，逐步建立和完善了一整套农业补贴支持体系。目前的补贴政策主要包括：一是作物面积补贴；二是休耕面积补贴；三是生态环境补贴，包括环境保护、绿化造林等；四是流通补贴，包括干预粮食的收购、仓储、销售(含出口)补贴，国家储备补贴，产业化企业和有机化农业补贴，中介服务机构的运作补贴等；五是农民保障补贴，包括建立农民社会保障体系、农民退休津贴等。粮食生产受自然气候影响较大，由于各种自然灾害具有不确定性，使得农民的种植风险无法预测和控制。同时，过度利用耕地会导致耕地肥力贫瘠、生态破坏，甚至沙漠化，最终影响粮食生产。所以，实行强制性的农产品保险、休耕补贴、水土保持补贴和环境保护补贴等政策，对稳定粮食生产和农民收入至关重要，且这些政策都属于WTO农业协议中免除减让承诺的“绿箱”政策。如美国专门设计了农业特大灾害保险政策，农民只需要按每种作物缴纳60美元保险费，当实际产量低于正常产量的50％时，就可以获得55％的赔付。休耕政策是一种保护耕地生产能力、稳定市场价格的重要措施。如欧盟的农民享受粮食直接补贴的前提条件就是休耕，并获得休耕补贴。规定大农场必须休耕10％，小农场可自主确定休耕面积，但最多不超过耕地总面积的33％。
5 、 改善最低收购价政策的管理体制，实行管理权与经营权分离
中储粮公司是一个独立核算的经济法人，按照政企分开的原则不具备国家行政管理职能。但目前在执行最低价政策中的分工，中储粮公司实际上执行的是政府管理者的职能。各级粮食行政管理部门是《粮食流通管理条例》明确赋予了其管理全社会粮食行政管理的职能。为了防止在执行最低价政策的过程中出现政出多门，影响中储粮系统与地方粮食部门的关系，影响收购企业正常开展收购，国家应该完善现行的最低价收购管理体制，由国家粮食局作为最低价政策的管理主体，具体统一负责最低价政策的执行、监督和管理，由中储粮库点、地方储备粮库点、国有粮食购销企业等具备最低价收购资格的企业作为收购的载体，专门从事最低价收购。同时，要合理设置收购网点，尽量方便农民售粮，使种粮农民利益得到充分保护。