进一步完善粮食真实直补方式的思考

　　粮食风险基金是中央和地方政府用于促进粮食生产稳定增长，平抑粮食市场价格，维护正常流通秩序，实施经济调控的专项基金，它主要通过利益分配，实现粮食安全和粮食市场稳定两大目标。从2004年起在全国范围内推行“粮食风险基金直补”改革，通过实施由间接补贴转向对粮食种植进行财政直接补贴，在一定程度上扩大了粮食种植面积，提高了粮食产量，增加了农民收入。然而，作为一项具有开创性的工作，粮食“直补”由于其复杂性、艰巨性以及农村实际情况的差异性，在实际操作中不可避免地会遇到许多现实问题。结合当前粮食直补的具体实施情况，深人细致地分析这些问题并建立以“确保粮食安全、促进粮农持续增收和促进农业结构优化”为目标的粮食直补机制，对于进一步完善和深化粮食直补无疑具有重要的现实意义。

　　一、巴中市粮食直补办法

　　1、粮食直补：2004年按计税土地面积用粮食风险基金进行粮食直补。全市粮食风险基金全年包干基数8260万元，剔减退耕还林面积后，其计税面积230万亩，每亩补贴14．36元，直补金额3304万元，占粮食风险基金的40％。2005年-2007年调整了粮食直补方式，实行按种粮面积230万亩进行直补(补贴面积实际上与计税面积大致相等)，每亩补贴15．83元，直补资金3641万元，占粮食风险基金的44％，符合中央精神。2、良种直补：2006年-2008年用于良种直补资金5407万元。其中：2006年玉米、小麦补贴面积分别为30万亩、20万亩，每亩分别补贴10元，直补资金300万元、200万元；2007年稻谷、小麦、玉米补贴面积分别为120、20、30万亩，每亩补贴分别为16元、10元、10元，补贴资金2462万元，2008年已预拨补贴资金为稻谷1644万元、玉米200万元、油菜籽601万元，共计2445万元。

　　二、粮食直补后农民效益分析

　　资料显示：2004年，国家财政调整粮食风险基金使用结构，对种粮农民实行直接补贴，逐年加大补贴力度，从2004年的116亿元增加到2007年的151亿元。为了更好地保护农民利益，弥补农资涨价对农民种粮收益的影响，从2006年开始，中央财政每年安排资金对农民进行农资综合直补。2006年为120亿，2007年为276亿，增长130％。今年，中央财政进一步加大对种粮农民的直补力度，农资综合直补在年初增加206亿补贴资金的基础上，再次增加156亿元，使2008年农资综合直补资金额达638亿元，较2007年增长131％。加上粮食直补资金151亿元，农民直接补贴总额达到了789亿元。经调查：近年来，巴中市农民在2004年-2008年5年期间，减负增收22938万元，人均获利76．5元。通过实行粮食直补后，在客观上弥补了粮食生产比较效益低的缺陷，体现了国家对粮食主产区和种粮农民的关心，改变了多年来主产区农民增收缓慢的状况，扭转了粮食生产和粮食播种面积多年下降的态势。农民算帐实实在在感到种地有利可图。

　　三、粮食直补政策在执行中存在的问题

　　|1、农民认识出现偏差，难以提高种粮积极性。由于粮食直补多按人头面积发放补贴，多数农民简单理解为党和政府的“关心款”、与粮食种植没多少关系。种树、养鱼、荒芜，都可照领“粮食直补”，从而一方面挫伤种粮农民的积极性，不利于粮田面积的稳定和粮食生产能力的提高。另一方面粮食直补的资金来自中央和地方的粮食风险基金，原来用于粮食市场调控、维护国家粮食安全，现在分摊给所有农民，对粮食安全的作用弱化，违背了激励相容的原则。不符合“粮食风险基金”专款专用的原则。从对巴州区九镇乡文镇村四社的调查显示，该社经济作物面积从2003年26亩增加到2008年31亩，占全社土地面积的21％；全社人口208人，其中老人、小孩等非劳动力人员120人，青壮劳力88人，其中常年外出务工76人，在家主要劳动力仅12人，占全社总人口的5．8％；土地撂荒面积达20％，用于粮食种植的土地面积只占50％；全社151农户，土地流转占19户，流转面积47亩，占总土地面积63．5％。直补资金为土地流转户享受，种植土地的人根本得不到补贴，也就无法促进农民从种粮上增加收入，激发其种粮积极性。

　　2、资金分散到户数量小，难以发挥政策效果。一是补贴数额较小，每亩补贴几十元，占粮食价格的比重极小，起不到调动粮食生产积极性的作用。通过调查，多数地区的多数农户人均耕地在1亩左右，其主粮的种植面积一般人均不到1亩，每户得到不到两百元的补助。并且在具体操作中，补贴实际是给了土地承包者而非种粮者，因而实实在在的种粮人觉得“无所谓”，这是对南江县400户农户抽样调查中的60％农户的答案。二是补贴不能改变主粮与其他粮种和经济作物之间的价格悬殊，农民不会因为粮食直补而改变种植计划，结果是该种什么还种什么，所以，粮食直补没有起到预期的引导效果。三是由于补贴影响不了种粮积极性和起不到调节作用。所以，补贴资金多数不能用于粮食再生产的投入，对促进粮食生产和改善农业生产条件的作用不明显。

　　3、补贴方式存在缺陷，不利于国家粮食宏观调控。目前推行的按粮食播种面积补贴，在年初分配播种面积时，乡、村、农户出于自身利益的考虑，可能虚报粮食播种面积，或者是报过之后不种粮食，这样一方面对此进行难以核实和监督，即使做到准确，其成本很高，最后使得补贴难以和实际种粮面积挂钩，从而失去了补贴的意义。另一方面等于低产田与常产田、高产田同样得到补贴，不能体现粮食质量、粮食产量和管理水平的高低，不利于耕地利用，也不利于推广新品种、新技术和先进经验。更重要的是对自用粮、市场粮、交售国库粮一并补贴，致使国家很难掌握农民手中粮食的商品数量。四、粮食直补方式的建议与思考粮食直补是国家对粮食生产实施宏观调控的一项重大改革措施。在对种粮农民实行直补的方式选择中，应以实现即增加农民收入又促进粮食优化增产的效果为目的，两者相辅相成，不能割裂，从而才能够确保国家粮食安全和增加种粮农民收入目标的最终实现。

　　从粮食供求趋势看，实行“钱粮挂钩”模式(即：与粮食生产者提供的粮食商品数量挂钩进行直补的方式)可以达到粮食风险基金直补改革的期望值。

　　(一)“钱粮挂钩”模式做法：1、直补的范围。将粮食生产者自行种植并销售给有经营资质的粮食经营企业的全部粮食商品作为直补范围和对象。2、直补的标准。由政府依据财政的承受能力和用于直补部分的粮食风险基金数额，综合考虑市场供给情况、粮价水平、农资涨幅因素，确定出当年每公斤商品粮补贴标准。为充分发挥粮食风险基金的调节作用，市场粮价高、农民种粮效益好的年份可以少补，反之，则多补一些。从而稳定种粮农户收入，提高种粮农民积极性。3、直补的凭证。直补凭证为统一使用税务部门监制的粮食收购发票(一式四联，售粮农户、粮食收购企业、财政和税务部门各执一联)。粮食收购企业凭企业的收购资格证、工商、税务登记证和发票申请表向当地税务部门购买粮食收购发票。4、粮食的交售。经过审核、登记的粮食收购企业，不管是国有企业还是私营企业、个体粮商，在进行粮食收购时，必须根据实际收购粮食数量，给售粮农户开具粮食收购发票。5、补贴的领取。财政部门凭粮食收购发票的数•量、粮食品种，列出每户农民的售粮数量和计算出应补贴的金额，通知农户凭收购发票，在规定的时间和地点领取粮食补贴款。

　　(二)“钱粮挂钩”模式效能

　　1、有利于促进粮食生产能力和商品率提高。据权威机构预测，我国人口在2010年将达14亿，全国粮食需求总量将达5900亿公斤。目前，全国年均粮食产量仅4500亿公斤，而且耕地面积逐年以21万公顷的速度在递减，粮食供求矛盾将逐渐突出。要实现粮食市场供求平衡，只有通过正确的政策引导，将补贴与粮食商品量挂钩，让农民在粮食生产中得到更多的实惠和稳定的收入，以减少耕地向经济价值高的农作物转移，保持合理安全的粮食种植面积，才能使粮食主产区和种粮农民为社会提供更多的商品粮食，也才能确保国家粮食安全。2、有利于建立公平竞争的市场秩序。粮食购销市场放开后，经营主体多元化，原来的粮食流通管理格局和市场秩序已被打破，而新的管理体制尚待健全完善。通过与粮食商品量挂钩进行粮食直补，让农民真正明白，出售的商品粮食越多、质量越好、品种越优，得到的粮食补贴收入就越多。同时，统一粮食收购发票，实际上是用制度的办法来管理粮食流通，既解决了没有粮食资质的经销商或粮贩参与粮食抢购而造成粮食市场的无序竞争，也避免了粮食质量下降和偷税漏税等诸多问题。3、有利于解决粮食在流通中的损失和经营税收的征管。如今，个体粮商大都以游击式零星或批量贩运，他们没有主渠道收购的国有粮食企业所具备的固定场所、财务规范制度、完善的仓储设施和先进的粮食储存知识和技术条件，因而在粮食储存、运输中的损失、损耗较大。同时，他们流动性较大，除缴纳一定的工商管理费用外，粮食经营税收很难征缴，国家税源流失严重，对依法纳税经营者来说很不公平。实行统一发票，对所有粮食经营者，税务部门都能准确掌握粮食经营的收购数量，统一标准据实征收，确保国家税源。4、有利于国家更好地对粮食进行宏观调控。市场多元化后，经营者和流通渠道增多，增加了国家粮食宏观调控的难度，实行粮食商品量挂钩补贴，既可以通过有限的粮食补贴资金直补到产粮大户农民手中，又可以通过生产期间的粮田面积统计，能及早掌握粮食生产信息，预测粮食生产情况，经过粮食收购后的补贴环节，能切实掌握供应市场的商品数量，便于政府对粮食市场的宏观调控，并能够掌握住调得动的粮源，更重要的是有利于国家和地方储备粮存储企业有充足的储备和轮换粮源，给稳定粮食市场系上“安全带”。5、有利于推进粮油产业化经营。通过国有粮食主渠道收购企业和粮食龙头企业与农户进行粮食订单收购合同签订，它不完全等同于经济贸易合同，更主要是能体现工业反哺农业，政府对粮农的扶持，保护种粮农民的积极性。与此，推进粮食产业化经营，建立企业与农户之间的利益共享、风险共担的经营机制，搞好粮食订单收购，实行优质优价收购和对粮农的粮食直接补贴，能有效地化解种粮农民直补面对的市场风险，为粮农增收撑起“保护伞”，有力地增强农户抗风险能力。同时，能更好地实施粮食规模化、标准化生产，进而为市场提供品质优良、适销对路的具有较强竞争力的粮食商品，真正实现农业增效、农民增收、粮食安全之目的。

　　(作者：陈琪张映莫正忠单位：四川省巴中市粮食局)