解读外国食品安全监管模式的现状及借鉴意义
2006年秋， 中国民众的目光再次聚焦于食品安全问题。8月“福寿螺”事件，9月“瘦肉精”事件，l1月“红心鸭蛋”事件的接连爆发，引发社会各界对食品安全问题的空前关注， 同时也将食品安全监管机构推到聚光灯前。
舆论的矛头指向食品安全监管机构， 主要在于质疑有权部门是否监管不力。存在重大安全问题的食品如何通过层层监管，顺利进入市场？食品安全事件的发现为何不是食品安全监管职能部门，而是医院或媒体等不具食品安全监管职能的组织？对此疑问， 各界看法不一：激进者认为一系列的食品安全事件已经产生了“食品安全信任危机”；普通民众一般认为这些事件的发生“与相关部门监管不力”，“信息没有及时被披露有关¨ ； 而一些法律专家却认为有关部门对食品安全事件的处理是比较得当的， 如对于“福寿螺事件”，北京大学孙东东教授认为， 对于“福寿螺事件”， 有关部门只能做“事后诸葛亮”； 这类情况只能“大家管住自己的嘴，不乱吃东西就是了”， 姜明安教授也认为“如果有人吃了福寿螺得病了，有关部门不采取措施，不公布事件真相， 不对涉及福寿螺销售饮食的行为进行监控， 那才是监管不力。几种意见各执一词，莫衷一是。
事实上， 这个问题争论的焦点在于食品安全监管机构应扮演怎样的角色，或者说他们的职能范围如何确定， 职能分工如何划定。关于这个问题，各国在立法和实践中存在很大的差异， 而这种差异的存在却不能说明各国的食品安全监管模式孰优孰劣， 因为它们的存在都有各自选择的理由和背景。认真考察外国食品安全监管模式的现状，分析其成因， 对我国食品安全监管模式的完善应当会是很好的借鉴。
外国食品安全监管机构体系的现状
从目前情况来看， 根据各自国情，世界各国通过立法建立了不同类型但行之有效的食品安全监管机构体系。各国食品安全监管机构体系虽千差万别，但基本模式不外乎三种：第一种是由中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式， 这种模式以美国为首， 而我国也大致相同，值得重点考察； 第二种是由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作，并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管， 这种模式的代表国家是加拿大； 第三种是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构， 由其全权负责国家的食品安全监管工作，这种模式的代表国家是英国。
同时， 各国对食品安全监管机构的设立有一个基本共识， 即： 食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程，对其管理也不能人为地割裂， 均强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理不仅强调要从农业投入品开始， 对食品由生产到消费的各个环节进行管理， 并且体现在尽可能地减少管理机关的数量，由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理。
多部门分工监管模式
食品安全监管多部门分工模式的代表是美国。美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有2O个之多， 但其中最主要的， 具备制定食品安全法规和进行执法监管的联邦行政部门有五个： 卫生与人力资源服务部(Department of Health and Human Service，DHHS)的食品药品管理局(Food and Drug Administration。FDA)、农业部(U．S．Department of Agriculture，USDA)的食品安全检验局(Food Safety and Inspection Service，FSIS)和动植物健康检验局(Animal and Plant Health Inspection Service，APHIS)、环境保护局(Environmental Protection Agency，EPA)、海关与边境保护局(Bureau of Customs and Border Protection，CBP) 。
食品药品管理局(FDA)， 主要负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全；食品安全检验局(FSIS)， 主要负责肉类、家禽及相关产品和蛋类加工产品的监管； 动植物健康检验局(APHIS)， 主要负责保护和促进美国农业的健康发展，执行动物福利法案以及处理伤害野生动植物行为的案件；环境保护署(EPA)，主要监管饮用水和杀虫剂；海关与边境保护局(CBP)， 主要与联邦管制机构合作执法，确保所有货物在进入美国时都符合美国法规条例的要求。
此外， 美国商业部、司法部和联邦贸易委员会也不同程度地承担了对食品安全的监管职能。在美国这种多部门管理的模式下， 农业部的管理环节也涵盖了其管理的农产品(肉、禽、蛋) 的生产、加工、销售乃至进口环节， 如为生产、加工厂商制定生产标准并进行检查、采样分析、要求生产厂商召回不安全的产品、对向美国出口肉类和家禽产品的出口厂商进行检查等。
单部门主导监管模式
目前世界各国食品安全监管主要以单部门主导模式居多。比如加拿大1997年3月通过《食品监督署法》，将原来分别隶属于农业部、渔业海洋部、卫生部和工业部等四部门中的检验业务剥离出来， 在农业部之下设立一个专门的食品安全执法监督机构一一加拿大食品监督署(Canada Food Inspection Agency，CFIA)，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督署负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查，真正实现了“从农田到餐桌”的全程性管理。
又如德国于2001年初将原由卫生部负责的食品安全管理职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责。其他有关部门(主要是卫生部门)依法应在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。
专设部门独立监管模式
食品安全监管专设部门独立模式以英国为典型，1998年英国政府发表了白皮书“食品标准局——变革的动力”。白皮书指出政府有必要设立标准局，以结束食品安全和标准发布管理方面混乱不明的状况。其后颁布《1999年食品标准法》， 于2000年4月成立了一个独立的食品安全监督机构——食品标准局(Food Standards Agency，FSA)。
FSA 的宗旨是保护与食品有关的公众健康和消费者的利益，该局遵循三个指导性原则：消费者至上； 开放性和参与性； 独立性。它的使命是与地方当局合作， 借助肉食品卫生局(Meat Health Service，MHS)的工作对食品安全和标准有效地进行实施和监督； 采用准确和明示的标识支持消费者选择； 就食品安全、营养及食用向公众和政府提供咨询。与其他国家不同的是，该部门完全独立于其他中央政府机构，全权代表英王履行食品安全执法监管职能，并向英国议会报告工作。
食品标准局的职能主要如下： 一是政策制定， 即制定或协助公共政策机关制定食品(饲料)政策； 二是服务，即向公共当局及公众提供与食品(饲料)有关的建议、信息和协助； 三是检查， 即为获取并审查与食品(饲料)有关的信息，可对食品和食品原料的生产、流通及饲料的生产、流通和使用的任何方面进行监测； 四是监督， 即对其他食品安全监管机关的执法活动进行监督、评估和检查。
外国食品安全监管机构体系的发展趋势
综观食品安全监管的发展历程，并非在其初级阶段就存在如此多样的监管模式。由于食品种类的多样性和食品安全问题的复杂性，在食品安全监管之初， 各国往往采取的都是多部门分工监管的模式， 尽量减少单个部门的工作压力， 提高食品安全监管的质量。然而随着食品生产工艺的复杂化、社会化日益加强，一种食品“从农田到餐桌”涉及到多个环节，而将这些环节的监管工作人为地割裂开来，会导致食品安全的监管脱节、重复和冲突等诸多问题。因此到二十世纪末，各国纷纷对食品安全监管机构体系的设立进行了重构， 因各国立法背景的不同，基本形成了以上三种监管模式。
从食品安全监管的历史发展可以看出，食品安全监管机构体系的设立是由分散到统一的趋势。比如前文所说的加拿大的食品安全监督管理工作原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等部门，这种分散的管理体制带来了职能冲突和效率低下等问题，所以才在农业部之下设立食品监督署来进行统一的监管。而美国虽一直由多个分工部门负责食品安全监管工作， 但为加强团队管理的方法和各机构间的协调和配合，也先后成立了“食品传染疾病发生反应协调组(FORC-G) ”和“总统食品安全委员会(President ’s Council on Food Safety) ， 以加强各食品安全机构之间的协调与联络。
外国食品安全监管机构体系对我国的借鉴
早在2004年9月，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号)已明确将食品安全监管分为“种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费”四个环节，按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式， 理顺了食品安全监管职能。农业部门负责初级农产品生产环节的监管； 质检部门负责食品生产加工环节的监管，将原由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门； 工商部门负责食品流通环节的监管； 卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管； 食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。
正如前文所述， 现今世界各国普遍认识到食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程，对其管理也不能人为地割裂，均强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理不仅强调要从农业投入品开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理，并且体现在尽可能地减少管理机关的数量， 由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理。
就我国目前的食品安全监管情况来看， 与美国模式最为接近， 都属于多部门分工监管， 因此美国的执法体系是最值得我们借鉴的。当然，这并不意味着我们就不能采取其他的执法体系模式， 只是因为现实的情况决定， 我国无法由多部门共同执法直接跨越到单个部门或成立独立部门执法的模式， 因为这其中涉及到目前体系形成的历史背景、社会问题。
同时， 我们也不能照搬照抄美国的食品安全监管制度， 虽然中美两国的食品安全监管模式都属于多部门分工型， 但是美国主要是按照食物的种类来划分部门职能，而我国是按生产、消费、流通的环节来进行区分，这一横一纵的两种职能划分标准会给部门之间的分工合作造成很大的差异，需要区别对待。
事实上， 美国现行的食品安全监管模式就已经饱受质疑， 连续几届国会都有提议改革现行体系的呼声， 但是阻力很大， 之所以如此，就在于其存在的独特历史背景。因为最早美国的食品安全执法监管职能也是统一归农业部负责， 但后来因为食品行业与农业部门之间过于密切的利益纠葛， 才将食品药品管理局从农业部分离出来，这也是一种分权制约的方法。但是美国为了改善多部门共同执法的分散和冲突局面， 还是想了很多办法。比如前文所述在中央政府层面先后成立了专门机构协调执法， 加强各部门的合作。
当然， 从长远看， 还是应该通过改革，尽量缩减食品安全执法机构的数量， 达到精简、高效的执法目标。如果想要达到这个目标，我国在食品安全立法上应该考虑选择统一立法体系，就可以通过立法的方式来协调和解决执法模式上的问题。我国不仅可以在食品安全基本法中厘清和规定各个食品安全执法机构的职能分工和权限范围，还可以通过设立诸如在国务院下的“食品安全办公室”或“食品安全委员会” 的方式来从机构设置上协调各个机构， 以及地方一级的食品安全监管执法活动。这样的制度安排，就可以在现行制度框架不允许单一执法机构的情况下，在执法监管实践中实现动态的统一。作者：中国计量学院法学院徐楠轩