政策性农业保险中几个应该探讨的问题
我国现在对农业保险实行的是自愿参与原则，但在实际操作中，不少地方从农业保险的普惠性与大数法则考虑，在政府的行政作用下，已经对水稻、小麦等主要项目采取了半强制性做法。 从2007年国务院确定在全国6个省份开展政策性农业保险试点，到2008年试点工作在全国全面推开
我国现在对农业保险实行的是自愿参与原则，但在实际操作中，不少地方从农业保险的普惠性与“大数法则”考虑，在政府的行政作用下，已经对水稻、小麦等主要项目采取了半强制性做法。
从2007年国务院确定在全国6个省份开展政策性农业保险试点，到2008年试点工作在全国全面推开，一些地方的农业保险至少已经开展了两年。而地处苏北腹地的淮安，作为农业保险在全国和江苏全省的最先开办市，从2004年中央1号文件提出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和地区率先试点。”之后的2005年开始试点，到2007年的全面推开，至今已有四年的历程。
一方面，淮安这几年农业保险的实践已经初步产生了一些积极效果，比如有利于稳定农业生产，有利于提高农民的救灾能力，有利于社会主义新农村建设，有利于对商业性保险公司的利益维护。而且，它已经具备了可持续发展的基本条件：其一，属于wto规则允许的 “绿箱政策” ；其二，中央和省政府不断出台相关政策加以完善，地方政府也日益重视；其三，已经逐渐被广大农民所认识和接受，参与度越来越高。
另一方面，由于淮安在农业保险上先行了一步，在取得一些成功做法的同时也比较充分地遇到和发现一些影响着农业保险可持续发展的问题。在全国农业保险尚处于试点阶段的现在，有必要对其进行探讨。
一、实行适度强制原则
我国现在对农业保险实行的是自愿参与原则，但在实际操作中，不少地方从农业保险的普惠性与“大数法则”考虑，在政府的行政作用下，已经对水稻、小麦等主要项目采取了半强制性做法。而一些上级政府的文件中，一方面强调投保自愿，同时又要求参保率要达到一定百分比的矛盾性，也支持了基层政府的这种做法。由于做法与政策的不符，就导致了少数干群之间矛盾的产生，并增加了这项工作的难度。自愿原则的最大弊端是投保中的逆选择问题，农民有权利选择容易受灾的田地投保，并且选择保额较高的保险档次，遭灾后即可获得所缴保费66.7倍保额的赔偿（比如每亩缴纳3元保费，可获得200元的保额）。这是任何农业保险的主办者都不希望发生的现象，然而在现行政策下又难以杜绝。淮安某县有个种粮大户，去年把容易受灾的稻田选择了高档投保，在缴纳四千多元的保费后，得到了20多万元的灾赔款。这种现行政策下难以避免的道德风险现象在淮安并不少见，只是程度不同而已。
今后可否采取适度强制政策？一方面，对少数关系到国计民生的重要农保项目如水稻、小麦等，采取强制投保的做法，而对其他的农保项目，则由农民自己决定是否投保。另一方面，确定某种保险档次实行强制统一投保，高于这种档次的部分，农民可自愿选择投保。国外一些农业保险比较成功的国家比如美国、日本、法国等，实行的都是适度强制原则。我们如果也能这样，对提高我国农业的国际竞争力、保证粮食安全、有效解决农业保险中的逆向选择和道德风险问题、维护农业保险经营主体利益等都具有重要作用。现在，已有越来越多的农民认识到了农业保险的惠农性并乐意接受，这就为实行适度强制原则提供了可能。
二、彻底解决农险保费收取难的问题
淮安农业保险从试点到全面推开的几年中，难度最大的是收取农民保费。由于现行的农民自愿投保原则，主观上他们可以参加也可以不参加，客观上却受村组统一投保的要求，有些主观不愿意又不得不参加的农民，就在保费缴纳时消极拖延甚至干脆不缴。农业保险的季节性很强，需要在规定时间内完成。一些村组干部在部分保费难以收取又迫于完成指标的压力时，就只得代为垫付。这样的后果，一是垫付保费的受灾农田在获得赔款时会产生受益不清的矛盾，二是这种做法也难以长期为继，有的地方因此已经出现了农业保险越来越困难的情况。
这个问题的解决，能否考虑两种方式：一是由政府承担。今年在国家提高保费补贴比例后，农民只需缴纳保费的30%。以江苏2007年小麦和水稻播种面积7095.7万亩来看，农民以自缴最低档次保费每亩3元计算，全省只有2亿多元，政府把这30%的保费再承担起来应无问题；二是用整合支农资金的方式从支农资金中列出（或者明确其中一块作为农民的应交保费）来解决。目前国家对农民每亩农田的粮食直补、良种补贴和农资综合补贴等支农资金已有一百多元，而农民应缴纳的每亩保费（水稻和小麦）还不到其十分之一，比例很小。国务院在《关于保险业改革发展的若干意见》中已经明确“将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。”已经为这种解决方式提供了政策依据。而且，在实行适度强制投保原则、把农业保险覆盖到全体农民后，保费在支农资金整合后统一收取就应该成为必然。对这两种方式，都应以统一投保的基本档次为准，选择高于基本档次的保费部分，由农民自己承担。如果能这样，将会大大减少农业保险的运作成本和工作难度。
三、科学制定起赔标准和保额标准
可以说，科学的起赔标准是农业保险存在的前提。农业保险的责任包括水灾、旱灾、风灾、冻灾、火灾以及各种病虫等灾害。由于灾害的综合性，发生的机遇就比较大。因此，起赔的门槛就不能太低。我国的农业仍是以小规模分散生产为主，灾害发生后，相连的地块与地块之间以及同一块地之内，受灾的程度都可能不同。试想，从庄稼受灾减产20%的低门槛起赔，那么对30%、40%、50%……直到彻底绝收都要进行查勘定损，要公正无误地划分出减产等级，再分别给以不同赔偿，这显然是无法操做的，其结果很容易流于形式，也很容易在赔偿时搞平均主义的不负责任做法，背离农业保险的宗旨。有的地方把当年保费在扣除费用后，不论受灾大小全部返还的做法，就是起赔标准制定不当的后果。相反，起赔标准太高，农民又会因获赔机遇太小而失去投保积极性，使农业保险难以为继。科学起赔标准的制定应能体现“保障适度、保费低廉”的原则，应该是小灾免赔、中灾赔偿、大灾补偿。
同样，制定正确与否的保额标准也是农业保险成败的关键。我国目前的种粮收益并不高。以淮安小麦为例，丰收时每亩800斤左右，收购价每斤0.75元左右，每亩毛收入也仅有600元左右。除掉种子、化肥、农药、人工管理、机械收割等费用，净收入大致是毛收入的一半。因此，制定保额以低于这个标准为妥，否则就难以避免投机行为的发生。试想，把保额定到接近毛收入时，还能有多少农民愿意辛勤耕作？辛苦的结果不如灾后所赔，缴纳几元保费后任其灾情发展、坐等灾后获赔的现象就会出现，甚至还会发生人为导致灾情的问题。农业保险的宗旨不是以高保额来增加农民收入，而是为了减少农民的受灾损失，稳定农业生产。如果在提高农民收入的同时造成了粮食的减产，国家的粮食安全就会出现问题。须知，我国经过多年的努力，才刚刚实现粮食的自给自足，任何可能造成粮食减产的人为因素都忽视不得。
从2007年国务院确定在全国6个省份开展政策性农业保险试点，到2008年试点工作在全国全面推开，一些地方的农业保险至少已经开展了两年。而地处苏北腹地的淮安，作为农业保险在全国和江苏全省的最先开办市，从2004年中央1号文件提出“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和地区率先试点。”之后的2005年开始试点，到2007年的全面推开，至今已有四年的历程。
一方面，淮安这几年农业保险的实践已经初步产生了一些积极效果，比如有利于稳定农业生产，有利于提高农民的救灾能力，有利于社会主义新农村建设，有利于对商业性保险公司的利益维护。而且，它已经具备了可持续发展的基本条件：其一，属于wto规则允许的 “绿箱政策” ；其二，中央和省政府不断出台相关政策加以完善，地方政府也日益重视；其三，已经逐渐被广大农民所认识和接受，参与度越来越高。
另一方面，由于淮安在农业保险上先行了一步，在取得一些成功做法的同时也比较充分地遇到和发现一些影响着农业保险可持续发展的问题。在全国农业保险尚处于试点阶段的现在，有必要对其进行探讨。
一、实行适度强制原则
我国现在对农业保险实行的是自愿参与原则，但在实际操作中，不少地方从农业保险的普惠性与“大数法则”考虑，在政府的行政作用下，已经对水稻、小麦等主要项目采取了半强制性做法。而一些上级政府的文件中，一方面强调投保自愿，同时又要求参保率要达到一定百分比的矛盾性，也支持了基层政府的这种做法。由于做法与政策的不符，就导致了少数干群之间矛盾的产生，并增加了这项工作的难度。自愿原则的最大弊端是投保中的逆选择问题，农民有权利选择容易受灾的田地投保，并且选择保额较高的保险档次，遭灾后即可获得所缴保费66.7倍保额的赔偿（比如每亩缴纳3元保费，可获得200元的保额）。这是任何农业保险的主办者都不希望发生的现象，然而在现行政策下又难以杜绝。淮安某县有个种粮大户，去年把容易受灾的稻田选择了高档投保，在缴纳四千多元的保费后，得到了20多万元的灾赔款。这种现行政策下难以避免的道德风险现象在淮安并不少见，只是程度不同而已。
今后可否采取适度强制政策？一方面，对少数关系到国计民生的重要农保项目如水稻、小麦等，采取强制投保的做法，而对其他的农保项目，则由农民自己决定是否投保。另一方面，确定某种保险档次实行强制统一投保，高于这种档次的部分，农民可自愿选择投保。国外一些农业保险比较成功的国家比如美国、日本、法国等，实行的都是适度强制原则。我们如果也能这样，对提高我国农业的国际竞争力、保证粮食安全、有效解决农业保险中的逆向选择和道德风险问题、维护农业保险经营主体利益等都具有重要作用。现在，已有越来越多的农民认识到了农业保险的惠农性并乐意接受，这就为实行适度强制原则提供了可能。
二、彻底解决农险保费收取难的问题
淮安农业保险从试点到全面推开的几年中，难度最大的是收取农民保费。由于现行的农民自愿投保原则，主观上他们可以参加也可以不参加，客观上却受村组统一投保的要求，有些主观不愿意又不得不参加的农民，就在保费缴纳时消极拖延甚至干脆不缴。农业保险的季节性很强，需要在规定时间内完成。一些村组干部在部分保费难以收取又迫于完成指标的压力时，就只得代为垫付。这样的后果，一是垫付保费的受灾农田在获得赔款时会产生受益不清的矛盾，二是这种做法也难以长期为继，有的地方因此已经出现了农业保险越来越困难的情况。
这个问题的解决，能否考虑两种方式：一是由政府承担。今年在国家提高保费补贴比例后，农民只需缴纳保费的30%。以江苏2007年小麦和水稻播种面积7095.7万亩来看，农民以自缴最低档次保费每亩3元计算，全省只有2亿多元，政府把这30%的保费再承担起来应无问题；二是用整合支农资金的方式从支农资金中列出（或者明确其中一块作为农民的应交保费）来解决。目前国家对农民每亩农田的粮食直补、良种补贴和农资综合补贴等支农资金已有一百多元，而农民应缴纳的每亩保费（水稻和小麦）还不到其十分之一，比例很小。国务院在《关于保险业改革发展的若干意见》中已经明确“将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。”已经为这种解决方式提供了政策依据。而且，在实行适度强制投保原则、把农业保险覆盖到全体农民后，保费在支农资金整合后统一收取就应该成为必然。对这两种方式，都应以统一投保的基本档次为准，选择高于基本档次的保费部分，由农民自己承担。如果能这样，将会大大减少农业保险的运作成本和工作难度。
三、科学制定起赔标准和保额标准
可以说，科学的起赔标准是农业保险存在的前提。农业保险的责任包括水灾、旱灾、风灾、冻灾、火灾以及各种病虫等灾害。由于灾害的综合性，发生的机遇就比较大。因此，起赔的门槛就不能太低。我国的农业仍是以小规模分散生产为主，灾害发生后，相连的地块与地块之间以及同一块地之内，受灾的程度都可能不同。试想，从庄稼受灾减产20%的低门槛起赔，那么对30%、40%、50%……直到彻底绝收都要进行查勘定损，要公正无误地划分出减产等级，再分别给以不同赔偿，这显然是无法操做的，其结果很容易流于形式，也很容易在赔偿时搞平均主义的不负责任做法，背离农业保险的宗旨。有的地方把当年保费在扣除费用后，不论受灾大小全部返还的做法，就是起赔标准制定不当的后果。相反，起赔标准太高，农民又会因获赔机遇太小而失去投保积极性，使农业保险难以为继。科学起赔标准的制定应能体现“保障适度、保费低廉”的原则，应该是小灾免赔、中灾赔偿、大灾补偿。
同样，制定正确与否的保额标准也是农业保险成败的关键。我国目前的种粮收益并不高。以淮安小麦为例，丰收时每亩800斤左右，收购价每斤0.75元左右，每亩毛收入也仅有600元左右。除掉种子、化肥、农药、人工管理、机械收割等费用，净收入大致是毛收入的一半。因此，制定保额以低于这个标准为妥，否则就难以避免投机行为的发生。试想，把保额定到接近毛收入时，还能有多少农民愿意辛勤耕作？辛苦的结果不如灾后所赔，缴纳几元保费后任其灾情发展、坐等灾后获赔的现象就会出现，甚至还会发生人为导致灾情的问题。农业保险的宗旨不是以高保额来增加农民收入，而是为了减少农民的受灾损失，稳定农业生产。如果在提高农民收入的同时造成了粮食的减产，国家的粮食安全就会出现问题。须知，我国经过多年的努力，才刚刚实现粮食的自给自足，任何可能造成粮食减产的人为因素都忽视不得。