我国食物质量安全管理存在的缺陷及解决方法

中国食物安全管理体系改革、机制调整、法规建设和方式变化，总体上强化了食物质量安全管理的水平。但是，管理部门分散、体制不够合理和法规尚不健全等现实缺陷，仍在一定程度上削弱了食物质量安全管理的效率。   　食物质量安全管理缺陷     管理部门分散     中国政府有10多个部门与食物质量安全管理有关，分别是农业部、卫生部、商务部等。另外，国家发展和改革委员会、国家环境保护总局等也参与食物质量安全监管。例如，国家发改委负责农业投入品的生产企业的许可审批；国家环保总局负责与食物质量安全相关的环境污染监测、环境评价及有机食品、生物多样性保护、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的检测与控制等工作。管理部门分散，导致政出多门、相互交叉、管理缺位的现象比较严重。     体制不够合理     在管理体制上，中国食物质量安全管理在食物生产、加工、销售、消费上没有实行“全程一体化”管理，而是“分段监管为主”，在每“段”的管理上又存在“风险评估与实施管理”由同一个部门承担的不合理状况。     首先，2004年9月发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，是中国食物质量安全管理近期改革的指导性文件，农业、卫生、质检、工商分段管理和食品药品监督局的综合协调，既容易出现监管“真空”，也经常出现重复监管的现象。例如，农业部门负责初级农产品的质量安全监管，但主要是在生产领域的检测和管理，而不能在流通领域持续监管，监管作用难以很好奏效；同时流通、消费的相应管理部门进行监管时，必然要重复检测，提高了管理成本。其次，食物质量安全的风险评估、风险管理在一个部门内部承担，没有一个独立的、权威的机构进行风险和效果的评价，导致参与管理的部门都既是“运动员又是裁判员”，缺乏评估标准的统一性，导致评估结果可能有失公正，也降低了评估对于实施管理的督促、指导和比较的权威性．另外，由于分段管理，出现认证部门多、产品标志多，让生产者和消费者无所适从，例如，现行的安全食品、QS标识食品、有机食品、绿色食品、无公害农产品等等同时存在，造成不必要的重复和浪费。     法规尚不健全     当前中国与食物质量安全管理相关的法律、法规、条例、标准等主要存在3方面问题：一是个别陈旧法规仍然在执行。尽管在加入世界贸易组织过程中，对已有法律法规等进行了大规模的清理、修订，但仍有一些部门的陈旧法规还在执行，特别是一些产品的技术标准，甚至个别已经修订过的技术标准，其实质上（主要技术指标仍沿用过去的数据）还没有很好地与现行国际标准接轨。二是法规体系整体上不协调。在进行旧法规清理期间，国务院曾要求在2004年底前，废止相关部门的不合理陈旧法规条例，对已有的相关法规进行全面清理和修订，但新修订或制订的法规条例仍然存在“同一目标、不同部门有不同的标准”的现象。三是法规实施主体多，缺乏相互沟通，执行标准不一致。农业部负责实施《农业法》、《动物防疫法》、《农药管理条例》等；卫生部负责实施《食品卫生法》；国家质检总局负责实施《产品质量法》等；国家工商总局负责实施《商标法》、《广告法》、《反不正当竞争法》等；商务部负责实施《生猪屠宰条例》，倡导“三绿工程”和“百城万店无假货”行动；国家环保总局负责实施《环境保护法》、《海洋环境保护法》，负责对环境污染的控制监督。国家食品药品监督管理局根据国务院授权，依照《食品卫生法》代卫生部门履行部分法定职能，受国务院委托在食品安全监管方面的协调和服务工作，牵头组织“食品药品放心工程”。     食物质量安全管理趋势特点     中国食物安全管理需要改革，应该顺应食物安全管理的发展趋势，借鉴发达国家的成功经验。食物质量安全管理发展趋势的主要特点有3个。     从农田到餐桌“全程一体化”管理是“食物产业链”的本质要求     一般而言，食物产业链包含了从农田生产到贮运加工、市场流通和终端消费的所有链条，同时涉及生产者、加工商、贸易商等多个利益主体。食物安全风险危害和品质的损失可能发生在食物产业链的任一环节。由于食物生产周期长、参与主体多、风险产生环节多、物流地转换大等，而且这种相对开放性的物流链更增加了食物质量安全的风险性。对果蔬、肉类等生鲜食物，产业链包括从种苗培育到大田管理、农畜产品加工、保鲜直至流通、市场销售等所有环节和整个流程。生鲜供应链往往涉及农产品产后加工、流通和消费。在食物产业链主线上的各个环节都与其他许多产业相关联（见表1） 　　　　表1  生鲜食物产业链环节及相关产业细分 产前环节 产中环节 产后加工环节 流通环节 消费环节 种苗业 饲料业 生态 环保 种养规划 田间管理 农药 肥料 农机 产品分等分级 清洗、打蜡 冷藏 保鲜、保鲜剂 储藏 标签、包装 网点布局 冷链 批发市场 农贸市场 超市 运输、编码 消费引导 保质期 消费污染     由于食物产业链上的各个生产或经营组织，需要按照不同环节、不同的技术规范进行质量控制，所以，对产品质量安全管理进行“分段管理”，不利于控制食物质量安全隐患，必然要求实行“从农田到餐桌全程一体化”的管理模式。     建立独立、权威的全程风险评估机构是许多发达国家的成功经验     现代食物产业所追求的核心管理目标从终产品的质量安全管理转向食物生产环境、生产原料、加工、贮运到销售的全过程潜在风险的管理。如HACCP管理体系，是建立在GMP和SSOP基础之上的控制风险危害的预防性措施，其重点是控制影响食物质量安全的关键位点。HACCP管理体系的大量应用甚至在部分产业的强制实施充分反映了这种趋势。     近年来，世界上许多发达国家开始把风险管理引入食物质量安全管理中，而且更加重视食物质量安全风险评估的作用。例如，日本成立了内阁食物安全委员会，其“7人组”主要成员由首相任命，主要独立负责食物质量安全风险评估以及评估结果的发布，评估结果一定程度上反映了农业、卫生等食物质量安全管理部门的管理成效，也对进一步实施食物质量安全管理提供依据。经验表明，食物质量安全不仅仅是终端产品的质量安全问题，而是与环境污染、动物疾病、有害生物及新技术的使用带来的风险关系紧密相关，实行全程风险评估十分重要，而且，对于食物质量安全风险评估，应该有一个独立的、权威的专门机构承担。     建设完善的食物质量安全管理制度体系是基础性长效保障机制     根据食物质量安全的特点，可以简要的将评价食物质量安全管理能力的要素归纳为如下3类：技术要素：识别和评估食物质量安全生产经营和加工贮藏、运输过程中潜在的生物、化学和物理危害的能力；评估控制上述所识别的危害方法有效性的能力；食物生产加工相关的安全知识和评估生产加工控制记录充分性、准确性的能力；食物产业应用准则法律要求指南和标准的相关知识；对食物质量安全风险因素的检测能力；理解有关认证认可的食品卫生和安全体系原理和活动；风险评估和风险管理原则。     制度要素：运行国家和地方的法律和组织体系，有关的司法体系和立法机构；食品安全计划；风险控制系统；食物质量安全监控和评估系统；食物质量安全信息收集、传递与反馈，信息的透明度．社会要素：消费者安全消费的意识与识别能力；社会风俗、消费习惯与饮食文化；社会信用。     因此，食物质量安全风险产生的原因不仅仅是食物产业链中技术本身（例如食品添加剂等的不合理使用、掺杂技术等）的影响，更在于由于制度的缺失而导致安全监管不力。加强法律法规建设、实施市场准入制度、加强食品标签管理、建立食物质量安全监测和信息发布制度、提高社会信用度、增强消费者的意识等等措施，是加强食物质量安全管理的基础性长效保障机制，是近年来无论是发达国家还是发展中国家都在不断强化的食物质量安全管理手段。     解决食物质量安全管理的方法     加强食物质量安全管理是一项长期艰巨的任务，应该立足国情、顺应趋势、抓住关键、分步实施，逐步在建立“全程一体化”管理体系、科学系统的法规体系、独立权威的评估体系、管理制度体系以及相关的全社会信用体系、信息体系等诸多方面开展工作。当前，十分紧迫和重要的工作，是尽快建立我国食物质量安全独立、权威的风险评估与营养指导机构——国家食物与营养指导委员会。     加强我国食物质量安全管理的现实途径     立足国情，强化部门协调机制：由于历史和国情的原因，从“分段监管”向“全程一体化”管理过度需要一个必要的过程。一是在继续贯彻实施“国发[2004]23号”文件精神的同时，要逐步缩少参与食物质量安全管理部门的数量，进一步进行职能调整，为下一步实施“全程一体化”管理创造条件；二是强化参与食物质量安全管理部门之间的协调机制，进一步强化国家食品药品监督管理局的综合协调能力，特别对于不同部门组织的全国性重大行动进行统一协调，避免“撞车”和重复；三是逐步实行食物质量检测设备的资源共享、检测结果的有效互认制度等，减少浪费、降低管理成本。     统一标准，建立健全法规体系：目前中国的食物安全管理法规体系，主要问题是法规陈旧、协调性差和实施主体多，本质的问题是标准不统一。因此，应该抓住统一标准这个主线，责成全国人大专门成立食物质量安全管理法规建设领导小组，在国家食品药品监督管理局的具体协调下，对现有的相关部门法规、条例、技术标准等进行清理和规范。食物质量安全法规体系的建设，要坚持“以品种为主”的原则，同一个食物品种只能有一个质量安全标准。     落实责任，建设长效保障机制：食物质量安全保障是一项系统复杂的社会工程。在明确和落实不同角色在保障食物质量安全中的责任的基础上，要更加重视企业在其中的作用，以加强食物经营企业信用建设为核心，通过政府监管、行业自律和社会监督，加大失信惩戒力度，综合抓好食物质量安全制度规范、管理服务系统与运行机制建设。     理顺体制，发挥风险评估作用：应尽快建立独立、权威的食物质量安全风险评估机构，改变目前风险评估和风险管理由同一个部门承担的不科学现状，建立畅通的评估信息通报网络体系，逐步形成统一、科学的食物安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食物质量安全形势，对食物质量安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。     当前的一项重点工作     今后应在稳步发展食物数量、重视食物质量的同时，进一步关注食物营养领域，要把食物数量、食物质量与食物营养统一到食物安全的大概念下。世界各国都十分重视食物安全工作，许多国家政府正式成立了相关委员会，例如，美国的国家营养协会（ADA）和日本的内阁食物安全委员会等。不同国家的食物与营养相关委员会的工作侧重、机构性质、职责范围等相差较大，但他们都是机构独立、体系完整、职责明确，在本国的食物与营养事业的发展中发挥着不可替代的重要作用。     中国国家食物与营养咨询委员会自1993年国务院正式发文成立以来，在国务院、农业部、卫生部及有关部委的领导支持下，国家食物与营养咨询委员会做了大量工作，有力地推动了我国食物与营养事业的发展。地方各级政府根据各地实际情况，积极推动当地食物与营养工作的开展．目前，天津和山西已经率先成立了省级食物与营养咨询指导委员会，并卓有成效地开展了工作。